Co dalej z zakazem handlu w niedziele? Ministerstwo czeka na...sądowe statystyki
Minister rodziny i polityki społecznej Marlena Maląg odpowiedziała na apel jednej z posłanek dotyczący koniecznych działań w celu urealnienia ograniczenia handlu w niedziele i święta.
- (...) W ostatnim czasie zgłasza się do mnie wiele rozgoryczonych osób, które ponownie zmuszane są do pracy w niedziele. Interweniują również osoby, które osobiście prowadzą swoje sklepiki, a przy nieuczciwej konkurencji i otwartych w niedziele obok nich marketach „z leżakami obok regału z książkami” ich sklepy stają się nieatrakcyjne, przez co znacząco spadły im obroty. Ograniczenie handlu w niedziele było wprowadzone w celu ochrony czasu dla rodziny, wypoczynku i rekreacji pracowników oraz dla tych, którzy chcieliby spędzić ten dzień z bliskimi. To także krok mający na celu wsparcie mniejszych przedsiębiorców i lokalnych sklepów, którzy mogą mieć trudności w rywalizacji z dużymi sieciami handlowymi, gdy te będą otwarte przez cały tydzień, włącznie z niedzielą.(...) - podnosiła Barbara Bartuś.
Co na to ministerstwo?
Czy sklepy przestrzegają zakazu handlu w niedziele? Mamy statystyki.
Marlena Maląg informuje:
- (...) minister rodziny i polityki społecznej w ubiegłym roku zwrócił się do głównego inspektora pracy o objęcie szczególnym nadzorem i przeprowadzenie wzmożonych kontroli związanych z przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. 2023 poz. 158), zwanej dalej: ustawą o ograniczeniu handlu, ze szczególnym uwzględnieniem korzystania z wyłączenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy. Z informacji pozyskanych od głównego inspektora pracy wynika, co następuje.
W 2022 r. w ramach oceny przestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu handlu skontrolowano łącznie 2 869 placówek handlowych (w tym 194 wielkopowierzchniowych). Podejmowane czynności w większości przypadków miały charakter interwencyjny. Realizowano także kontrole planowe, w szczególności w tych placówkach, w których dokonywano kompleksowej oceny stanu przestrzegania przepisów prawa pracy. Dobór sklepów do kontroli wynikał z rozpoznania inspektorów pracy oraz z przyjętych skarg i zgłoszeń na telefony dyżurne. W pierwszej kolejności kontrolowano placówki, w których uprzednio stwierdzono naruszenia przepisów. Dodatkowo inspektorzy pracy, dokonując rozpoznania, odwiedzili 1 568 placówek, stwierdzając, że były one – zgodnie z przepisami – zamknięte. Zatem działania kontrolne i rozpoznawcze objęły łącznie 4 437 sklepów. W 2022 r. inspektorzy pracy kilkukrotnie prowadzili akcje kontrolne skoncentrowane na sprawdzeniu, czy sklepy działające pod szyldem określonych sieci handlowych, przestrzegają zakazów nałożonych ustawą o ograniczeniu handlu. Miało to miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. poz. 1891) i było spowodowane głównie informacjami o nieuprawnionym korzystaniu przez niektóre sklepy z wyjątków spod zakazu handlu - podaje minister.
W 2023 r. skontrolowano 704 sklepy. Czy były zamknięte w niedziele?
A jakie są aktualne dane? Resort wyjaśnia, że w I półroczu 2023 r. przeprowadzono 602 kontrole w wyżej wskazanym zakresie (z czego 48 w placówkach handlowych wielkopowierzchniowych). Oprócz tego sprawdzono, że 102 sklepy były zgodnie z przepisami zamknięte w dni objęte zakazem handlu. Zatem w I półroczu 2023 r. działania kontrolne i rozpoznawcze objęły 704 placówki handlowe.
Odsetek kontroli, w toku których stwierdzono naruszenie zakazu powierzania pracownikom lub zatrudnionym pracy w handlu lub przy wykonywaniu czynności związanych z handlem, w 2022 r. wyniósł 20%, zaś w I półroczu 2023 r. – 31,7%.
Coraz więcej dużych sklepów omija zakaz handlu w niedziele
- Skala naruszania zakazu powierzania pracownikom lub zatrudnionym pracy w handlu lub przy wykonywaniu czynności związanych z handlem w niedziele, święta, w sobotę poprzedzającą Święta Wielkanocne bądź w Wigilię Bożego Narodzenia wyraźnie wzrosła w porównaniu do lat ubiegłych (przykładowo w 2019 r. odsetek kontroli, w toku których stwierdzano nieprawidłowości wynosił 5,1%). Zmianie uległa też wielkość placówek, w których stwierdzano uchybienia – o ile do 2021 r. naruszenia odnotowywano przede wszystkim w małych placówkach handlowych, o tyle od 2022 r. tendencja ta uległa wyraźnemu odwróceniu. Wynika to przede wszystkim ze zmiany wyłączeń spod zakazu handlu, na które powołują się sklepy (głównie korzystanie z możliwości, jakie daje art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ograniczeniu handlu).
Jednocześnie przypomnieć należy, że w 2022 r. oraz w I półroczu 2023 r. obowiązywał art. 15i ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2023 poz. 1327 z późn. zm.) przewidujący, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii oraz w okresie 30 dni następujących po ich odwołaniu zakaz, o którym mowa w art. 5 ustawy o ograniczeniu handlu, nie obowiązuje w niedziele w zakresie wykonywania czynności związanych z handlem, polegających na rozładowywaniu, przyjmowaniu i ekspozycji towarów pierwszej potrzeby oraz powierzania pracownikowi lub zatrudnionemu wykonywania takich czynności (nie dotyczy to niedziel, które przypadają w święto) - wyjaśnia Marlena Maląg.
Ze względu na wskazany przepis placówki handlowe mogły kończyć handel o północy w sobotę, powierzając osobom świadczącym pracę po tej godzinie wykonywanie wyżej wskazanych czynności, co przed 31 marca 2020 r. stanowiło naruszenie przepisów. Dlatego też ujawniane nieprawidłowości – zarówno w placówkach wielkopowierzchniowych, jak i mniejszych – polegały głównie na powierzaniu wykonywania pracy w handlu pracownikom i zatrudnionym.
Sklepy testowały podejście inspekcji do wyłączeń ws. zakazu handlu w niedziele
- Podkreślić należy, że przedsiębiorcy stosunkowo dobrze znają przepisy obowiązujące w zakresie zakazu handlu i korzystają z możliwości, jakie dają wyłączenia spod zakazu handlu, określone w art. 6 ustawy o ograniczeniu handlu, jednakże zdarzały się przypadki – w omawianych okresach liczne – niewłaściwego ich stosowania. Wynikało to przede wszystkim z wejścia w życie z dniem 1 lutego 2022 r. nowelizacji ustawy o ograniczeniu handlu. Jak się wydaje, począwszy od 1 lutego 2022 r. sklepy „testowały“ podejście inspekcji do wyłączenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ograniczeniu handlu (placówki handlowe w zakładach prowadzących działalność w zakresie kultury, sportu, oświaty, turystyki wypoczynku). Dotyczy to przede wszystkim większych placówek handlowych, na których powierzchni daje się wydzielić czytelnie i wypożyczalnie.
W ocenie głównego inspektora pracy działania inspektorów pracy zmierzające do wykrywania naruszeń należy ocenić pozytywnie – czynności kontrolne podejmowane są tam, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia nieprawidłowości jest największe. Jednak skuteczna eliminacja stanów faktycznych, które w ocenie kontrolujących stanowią naruszenia przepisów, jest utrudniona ze względu na sposób sformułowania przepisów przywołanej ustawy, budzących wiele wątpliwości interpretacyjnych. Skłania to przedsiębiorców do odmowy przyjmowania grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych, co powoduje konieczność kierowania spraw na drogę postępowania sądowego. Wówczas niejasności unormowań ustawy rozpatrywane są na korzyść obwinionych – zgodnie z obowiązującą w prawie karnym zasadą precyzyjnego określenia czynu karalnego (nullum crimen sine lege certa) i zakazu stosowania wykładni rozszerzającej i analogii, która byłaby niekorzystna dla sprawcy - precyzuje resort rodziny i polityki społecznej.
Jak do omijania zakazu handlu w niedziele podchodzą sądy?
Minister Maląg wyjaśnia, że orzecznictwo w sprawach o wykroczenia z art. 10 ust. 1 ustawy o ograniczeniu handlu, popełnione w wyżej opisanych okolicznościach nie jest jednolite, a dopiero ustalona linia orzecznicza sądów mogłaby wskazać kierunek interpretacyjny, jaki należy przyjąć odnośnie do wskazanych powyżej unormowań. Dlatego też w pięciu sprawach rozstrzygniętych prawomocnie wyrokami uniewinniającymi (a zapadłych w sytuacji, gdy przedsiębiorca powołał się na wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 przywołanej ustawy) główny inspektor pracy wystąpił do prokuratora generalnego o wniesienie kasacji. W sprawach o wykroczenia kasację może wnieść prokurator generalny lub rzecznik praw obywatelskich. W trzech sprawach prokurator generalny podzielił stanowisko inspekcji i wniósł ten nadzwyczajny środek zaskarżenia. Dwa wnioski są nadal rozpatrywane. Rozstrzygnięcie przez Sąd Najwyższy kasacji wniesionych przez prokuratora generalnego pozwoli na ustalenie właściwej interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ograniczeniu handlu.
Resort pisze, że przy interpretacji i wykładni przewidzianych w ustawie o ograniczeniu handlu wyłączeń należy mieć na uwadze przepisy regulujące określone działalności. W przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 6 ust. 1 pkt 10, na podstawie którego zakaz nie obowiązuje w placówkach handlowych w zakładach prowadzących działalność w zakresie kultury, sportu, oświaty, turystyki i wypoczynku, należałoby wskazać na ustawę z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020 poz. 194 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Zatem ratio legis przepisu dotyczącego wyłączenia spod zakazu handlu jest dopuszczenie handlu w placówkach handlowych zlokalizowanych na terenie m.in. kin, teatrów, domów kultury czy obiektów sportowych; nie dotyczy to natomiast przypadku, gdy obiekt działalności kulturalnej zlokalizowany jest w placówce handlowej. Mając bowiem na uwadze konieczność zachowania spójności systemu prawa i jednolitości terminologicznej języka prawnego, należy w ramach wykładni systemowej zewnętrznej uwzględnić znaczenie pojęć wynikających z aktów prawnych, dla których są one właściwe. Tym samym przy ustalaniu znaczenia np. pojęcia „działalność kulturalna“ należy sięgać do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Czy będą dalsze pracy przy ustawie?
- Odnosząc się do podniesionej (...) kwestii dotyczącej dalszych działań legislacyjnych w celu bardziej rygorystycznego podejścia do wyłączeń spod zakazu handlu w niedziele pragnę zwrócić uwagę, że działania legislacyjne są jednym z narzędzi interwencji w danym obszarze życia społecznego i gospodarczego, wykorzystywanym w sytuacji, gdy nie ma możliwości podjęcia środków interwencji władzy publicznej alternatywnych do uchwalenia ustawy. W pierwszej kolejności ocena skuteczności wprowadzonych rozwiązań legislacyjnych powinna nastąpić w kontekście prowadzonych działań kontrolnych, jak również kształtującej się linii orzeczniczej w tym zakresie, co z kolei wymaga odpowiedniej perspektywy czasowej - podsumowuje Marlena Maląg.